O FIM DO VOTO DE QUALIDADE NO CARF E AS ADI 6.403 (PSB) E 6.399 (PGR)

Pertinência temática. constitucionalidade das mudanças promovidas pela introdução do artigo 19-E da lei Nº 10.522/02 (conversão em lei da medida provisória Nº 899/2019). correta exegese do julgado pelo STF na ADI Nº 5.127.

Sumário. Introdução 1. A falsa premissa quanto à ausência de relação de pertinência e carência de afinidade lógica entre o texto original da MP e o dispositivo impugnado em ADI. 2. Do decidido na ADI nº 5.127 e os critérios para definir a pertinência temática. Afinidade lógica x “pureza” entre as matérias tratadas. Princípio da congruência. 3. Confrontação pragmática das matérias. Pertinência temática entre a mudança nos critérios em caso de empate nos julgamentos em segunda instância e a transação tributária, ambos no âmbito do contencioso administrativo tributário federal. 4. Conclusão. 5. Citações e Bibliografia.

Introdução

O presente ensaio não busca discutir o mérito quanto à alteração legislativa que modificou as regras de desempate nos litígios tributários no âmbito do CARF. O texto a seguir se restringe a analisar a pertinência temática no texto original da MP 899 e da emenda aprovada pelo Congresso Nacional que introduziu o artigo 19-E na Lei nº 10.522/02. Esse tem sido um dos argumentos apresentados pelos autores de ADIs ajuizadas no STF (6.403 e 6.399), cuja pretensão é a declaração da inconstitucionalidade formal do dispositivo impugnado.



1. A falsa premissa quanto à ausência de relação de pertinência e carência de afinidade lógica entre o texto original da MP e o dispositivo impugnado em ADI.



A ADI proposta pelo Partido Socialista Brasileiro, possui, entre seus variados fundamentos, a ausência de “pertinência temática” entre o texto original da Medida Provisória nº 889 e a inserção do artigo 19-E na Lei nº 10.522/02, introduzido pela Lei n. 13.988/2.020[2].



Segundo trecho da Exposição de Motivos da Medida Provisória transcrito em abono à tese posta pelo Partido/Autor: “as alterações propostas visam suprir a ausência de regulamentação, no âmbito federal, do disposto no art. 171 do Código Tributário nacional e de disposições que viabilizem a autocomposição em causas de natureza fiscal” (...). Para em seguida, ressaltar: “a imperiosidade da medida para o ingresso de receitas ainda no orçamento corrente e, sobretudo, trazendo novas estimativas de receita para os exercícios seguintes”. E então, concluir, desta vez de voz própria: “que as razões que justificaram a edição da Medida Provisória, ainda no ano de 2019, estavam diretamente relacionadas à busca pelo incremento da arrecadação fiscal através da utilização do instrumento de transação tributária, o qual ainda se encontrava pendente de regulação pelo sistema jurídico brasileiro” (destaques meus).

Vale dizer, em síntese, que os argumentos apresentados quanto à impertinência temática se lastreiam na seguinte hipótese: por se tratar de medida provisória cujo texto original versa sobre transação tributária, cuja motivação principal se encontra na implementação de importante instrumento de incremento de receitas (e não na solução de litígios tributários), a inserção, pelo Poder Legislativo, de emenda a versar sobre alterações nas regras de desempate no âmbito do CARF, não guarda qualquer relação de pertinência. Segundo o Autor da ADI, enquanto a medida provisória “busca incremento da arrecadação fiscal”, o fim do voto de qualidade significa “perda de arrecadação”.

A singela conclusão apresentada se funda no apressado reconhecimento que a transação, mormente a realizada no âmbito do contencioso administrativo, possui, por objetivo principal, o “incremento da arrecadação”; em contraste, o fim do voto de qualidade, no CARF, equivale a “perda de arrecadação”, o que implicitamente reconhece o desvio de finalidade factual da utilização dessa prerrogativa ao longo do tempo[3], a justificar a sua alteração legislativa pontual, ainda que por meio de emenda do Legislativo no decorrer de regular processo de aprovação de Medida Provisória.

Isso porque, transação tributária, na definição jurídica, não se trata de medida a ser adotada para o incremento da arrecadação, papel este relegado ao aumento de tributos ou às regras de ampliação dos poderes de fiscalização da administração tributária.

Trata-se, nos termos do art. 171 do Código Tributário Nacional[4], de concessões mútuas, entre os sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária, com o propósito de colocar fim ao litígio e em decorrência, extinguir o crédito tributário[5]. Vale dizer, ainda que seu efeito econômico possa ser o de incremento (pontual) de receita derivada, a transação, do ponto de vista jurídico, significa renúncia de receita[6]. Daí a necessidade, em vista do princípio da indisponibilidade dos bens públicos, de, além da previsão em norma geral, edição de lei a ser emanada por cada uma das pessoas políticas de direito público interno interessadas na sua implementação.

Por outro lado, a mudança nos critérios de desempate nos julgamentos no CARF promovida pelo dispositivo impugnado em controle concentrado, de igual modo não pode ser considerada como lei nova a dispor sobre perda de arrecadação. Se assim fosse, ficaria evidente o mau uso da prerrogativa dada aos presidentes de Turma, todos indicados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil entre seus auditores de carreira mais qualificados, no desempate de litígios tributários, cuja finalidade nunca foi e nem poderia ser o de incrementar a arrecadação, mas, sim, o de pôr fim aos litígios na esfera administrativa mediante o reconhecimento no âmbito interno da própria administração, quanto à (i) legalidade do ato de lançamento por ela praticado, seja pelo cancelamento ou pela mantença do crédito tributário sob escrutínio.

Só por essa constatação, fica afastado o argumento proposto de inconstitucionalidade do dispositivo por versar sobre “renúncia de receita” a demandar “estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, simplesmente por se tratar de norma relativa a processo administrativo, em situação idêntica às alterações promovidas pela Lei nº 11.941, conversão da Medida Provisória nº 449/2008, ao Decreto nº 70.235/72, que aliás, extinguiu os Conselhos de Contribuintes e criou o atual CARF, além de alterar uma série de dispositivos no processo administrativo tributário federal.

A relação entre a extinção do voto de qualidade e a perda de arrecadação apontada pelo Partido/Autor para demonstrar a impertinência temática, fica ainda mais evidente mediante leitura de trechos da exordial, dos quais se destacam: “que a proposta legislativa aprovada revela amplo impacto econômico, reduzindo o quantitativo dos valores a compor os cofres públicos, além de esperada queda na arrecadação espontânea”, e pelo argumento que a mera alteração dos critérios de desempate nos litígios tributários trata-se: “de norma que cria ´renúncia` de receita, sobre a qual não se relacionava a urgência e necessidade da medida, (portanto) sua proposição deveria “ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro`.” Para então, concluir que a apresentação de: “(...) matéria nova sob a forma de emenda ao Projeto de Lei de Conversão de Medida Provisória, e em relação a qual não conserva afinidade temática alguma, procedeu-se, efetivamente, a um redesenho abrangente e profundo da estrutura do CARF e da arrecadação fiscal nacional”. (destaques meus).

De outro lado, a Procuradoria Geral da República (PGR) se utiliza de argumentos diversos para afastar a relação entre MP sobre transação e a inserção da alteração nas regras de desempate nos litígios tributários no âmbito do CARF.

Para a PGR: “Enquanto a MP 899/2020 tratava da negociação extrajudicial de créditos tributários existentes e constituídos, em dívida ativa ou não judicializados, o art. 28 da Lei 13.988/2020 disciplinou aspecto procedimental do julgamento de processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário, ou seja: regra de desempate em julgamento administrativo”. E segue, ao adotar falsa premissa sobre a regulamentação da transação tributária, no entendimento do Parquet, restrita apenas a créditos tributários já em fase de execução: “não existe pertinência temática entre o texto normativo original, que tratou de transação em matéria tributária, envolvendo os créditos tributários já em fase de execução – portanto já constituídos e exigíveis –, e a norma acrescida por meio de emenda parlamentar, que alterou a forma de atuação de órgão colegiado disciplinado por legislação específica, cuja função é apreciar recursos em processos administrativos tributários” (destaques meus).

Em que pese o esforço exegético feito pelo Partido/Autor e pela PGR, mediante tentativa de distanciar os temas tratados pelo texto original da Medida Provisória e aquele disciplinado pelo artigo 19-E na Lei nº 10.522/02, introduzido pela Lei nº 13.988/20, pela utilização de critério “arrecadatório” ou por tratar o texto original apenas de transação de “créditos tributários já em fase de execução”, ambos não merecem acolhida.

A uma, por reconhecer a indevida utilização do critério de desempate ao longo dos anos, como mero instrumento de incremento de arrecadação; a duas, por desprezar a afinidade dos institutos, ambos relacionados com a solução de litígios no âmbito do contencioso administrativo tributário e não necessariamente com o “incremento” ou “perda” de arrecadação; e, por fim, pela disciplina do texto original não apenas da transação de créditos em fase de execução, mas, também, da “transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica”, cujo inciso I do § 4º do art. 12[7], trata da celebração de transação no âmbito do contencioso administrativo, ou seja, antes de iniciada a fase judicial da exigência do crédito tributário e na pendência do julgamento de recursos administrativos.

2. Do decidido na ADI nº 5.127 e os critérios para definir a pertinência temática. Afinidade lógica x “pureza” entre as matérias tratadas. Princípio da congruência

Em que pese a existência de decisões do Supremo Tribunal Federal ao longo dos anos pela inconstitucionalidade formal diante da ausência de pertinência temática entre os temas tratados no texto original e final, só a partir do julgamento da ADI nº 5.127, em 2016, a Corte decidiu, com fundamento na violação ao princípio democrático e ao devido processo legal, pela inconstitucionalidade formal decorrente da ausência de “afinidade lógica” decorrente de inclusão de emenda em trâmite legislativo de conversão de medida provisória sem (nenhuma) relação com o tema inicialmente tratado no texto original de Medida Provisória[8].

Por se tratar, até aquela data, de prática reiterada do Congresso Nacional, o Supremo Tribunal Federal, por maioria, optou por conferir efeito ex nunc a esse novo entendimento, de modo a não prejudicar as centenas de leis até hoje vigentes que de igual modo padecem do mesmo vício de berço. Tudo em prol do postulado da Segurança Jurídica.

Entretanto, como é comum no Direito, a flagrante, a evidente, a incontestável (im) pertinência temática, em alguns casos, não se reconhece de plano. No caso em análise por ocasião do julgamento da ADI nº 5.127, não haviam dúvidas sobre o “contrabando legislativo” (o chamado “jabuti”) perpetrado pelo legislativo, ao se aproveitar do trâmite privilegiado atribuído às Medidas Provisórias para que no momento de sua conversão em Lei, fossem incluídos enunciados sem qualquer congruência ou afinidade com os temas inicialmente tratados pelo texto de autoria do Presidente da República.

No julgado referência do assunto, a “impertinência temática” se dava pela inserção de emenda extinguindo a profissão de técnico contábil de nível médio incluída em medida provisória cuja matéria dizia respeito à seguinte miscelânea normativa: infraestrutura petrolífera, aquisição de computadores para fins educacionais, Programa Minha Casa Minha Vida, financiamento da Marinha Mercante, entre outros temas a demonstrar a ausência de qualquer conexão, fosse ela lógica, temática ou sequer por afinidade, além de desprovida de qualquer preocupação quanto à técnica legislativa adotada[9]-[10].

O problema a ser solucionado se encontra nos critérios objetivos que devem ser adotados para identificar a pertinência do acréscimo parlamentar ao ato emanado pelo Poder Executivo em atividade legislativa atípica, sob pena de cerceamento do direito ao exercício do poder de emenda, pelos membros do Parlamento. Isso porque, inerente à função legislativa do Estado, o poder de emendar qualifica-se como prerrogativa deferida aos legisladores, submetido apenas às restrições impostas pela Constituição Federal (art. 63, incisos I e II). A Carta Política, ao assim proceder, pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado ou de total subserviência do Legislativo à vontade do Poder Executivo. O que se exige, apenas, é a relação de pertinência ("afinidade lógica") com o objeto da proposição legislativa original, sem exigir do legislativo, em contrapartida, “pureza temática” no seu poder de apresentar emendas.

É fato que a "pertinência temática" decorrente da introdução, por ocasião da conversão da Medida Provisória nº 899 na Lei nº 13.988, de dispositivo alterando as regras nos critérios de desempate nas decisões proferidas no CARF, pode não se vislumbrar de plano em leitura singela do tema da lei. A depender do ponto de vista, não há nada tão parecido que não possamos encontrar diferenças ou nada tão diferente que não possamos encontrar semelhanças. Ou então, que a alteração legislativa pro societatis, não seguiu o caminho mais desejado para adentrar ao sistema, dada a ausência de amplos debates e longas discussões a respeito das consequências práticas decorrentes dessa alteração legislativa pontual, evidentemente prejudicadas pela realização de sessões virtuais em decorrência da trágica Pandemia pela qual o mundo vem passando[11].

A questão que se apresenta é se isso seria o suficiente para decretar a sua invalidade, frente ao Princípio Democrático, ao da Segurança Jurídica e do Devido Processo Legal Substantivo.

A ADI nº 5.127, ao tratar dos "jabutis", não foi exaustiva ao decidir pela necessária "relação de pertinência" entre o conteúdo tratado e condicionado pela medida provisória a dispensar processo legislativo específico. A "afinidade lógica”, consagrada no julgado, se vale de princípios cuja principal característica se encontra na amplitude exegética do seu alcance (Devido Processo Legal e Princípio Democrático), e de caso de fundo cuja matéria tratada pelo Chefe do Poder Executivo e aquela inserida pelo Congresso Nacional, não guarda a mínima relação, afinidade, pertinência ou conexão.

Por outro lado, as ADIs em julgamento apresentam situação mais delicada e complexa. Demanda apurada e crítica abordagem quanto aos assuntos tratados, sob pena de tolher por completo o papel do legislativo no processo de aprovação de medidas provisórias e criar situação na qual o Executivo, no exercício de sua atividade legislativa atípica, ficaria blindado de qualquer alteração pelo Poder cuja atribuição constitucional precípua consiste em legislar, em evidente inversão de funções estatais.

Portanto, afastada a alegação de “jabuti”, constata-se que esse novo enunciado legislativo ao introduzir o artigo 19-E na Lei nº 10.522/02, nada mais é do que alteração das regras de jogo em torneio no qual o contribuinte sempre jogou todas as partidas na casa do adversário. Se não é a mais apropriada ou adequada; se por um acaso pode acarretar alguma perda de arrecadação; se deveria ser aplicável apenas em relação às multas (de ofício, qualificadas e agravadas), então, que se aperfeiçoe no ambiente apropriado, qual seja, o Legislativo. E mais. Mediante novo processo legislativo ou até mesmo pela edição de nova Medida Provisória. Nunca através da atuação do Poder Judiciário, ainda que do Supremo Tribunal Federal, cuja atuação histórica foi sempre de respeito aos demais poderes e às funções concebidas historicamente por Montesquieu de equilíbrio e controle no exercício do poder[12].

Isso porque, há uma diferença abissal entre a emenda aglutinava não ter sido objeto de debates e discussões até certo ponto desejáveis no âmbito do legislativo e de se tratar de enunciado regularmente posto pelo Congresso e sancionado pelo Presidente da República, nos termos da Constituição Federal[13], a afrontar o Princípio Democrático e o Devido Processo Legal, princípios invocados pelo Supremo Tribunal para decretar a incongruência lógica nos autos da ADI nº 5.127.

3. Confrontação pragmática das matérias. Pertinência temática entre a mudança nos critérios em caso de empate nos julgamentos em segunda instância e a transação tributária, ambos no âmbito do contencioso administrativo tributário federal

A adjetivação adotada pelo Partido/Autor de “contrabando legislativo”, a emenda cuja aprovação se deu nas duas casas legislativas, por violação ao Princípio Democrático e da Separação de Poderes, não se sustenta. Em confrontação direta e pragmática entre o dispositivo responsável pela mudança nos critérios em caso de empate nos julgamentos em segunda instância - cuja origem se deu mediante emenda parlamentar - e a transação tributária, disciplina original da Medida Provisória nº 899, a relação entre os temas se faz presente.

Segundo o PSB: “(...) a matéria constante no artigo 19-E não apresenta qualquer relação com o conteúdo da Medida Provisória nº 899/19, o que é evidenciado principalmente por sua exposição de motivos e pelo parecer formalizado pela Comissão, os quais frisam expressamente que esse ato normativo tratava a respeito do instrumento da transação tributária e de métodos de autocomposição relacionados à Fazenda Pública da União, assunto que não possui qualquer ligação com o método de julgamentos do CARF”.

De igual modo, a argumentação apresentada pela PGR, quanto à restrição da matéria disciplinada pelo texto original da MP 889 à transação de créditos constituídos e em fase de execução judicial, não se sustenta após mera leitura dos artigos 12, 13, 14 e §§, cujos enunciados disciplinam a transação no âmbito do contencioso administrativo.



Da análise do texto original da Medidas Provisória nº 899 (art. 11 e seguintes), é de se observar, que em seus dispositivos, tratou da chamada “transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica”. Dentre os artigos que tratam dessa hipótese de extinção do crédito tributário, agora regulamentada no âmbito federal, há vários deles que versam sobre processo administrativo tributário no âmbito federal.

São eles: o inciso I do § 4º do art. 12[14], cujo enunciado outorga competência ao Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, para celebração de transação no âmbito do contencioso administrativo; art. 13[15], a exigir, para a celebração da transação, a existência de recurso administrativo pendente de julgamento definitivo, relativamente à tese objeto da transação; o inciso III do § 2º do art. 14[16], cuja redação exige a desistência, pelo sujeito passivo que aderir à transação das impugnações ou dos recursos administrativos que tenham por objeto os créditos incluídos na transação e renunciar a quaisquer alegações de direito sobre as quais se fundem as referidas impugnações ou recursos e principalmente do art. 23, incisos e parágrafo único, a regular a regulamentação do “contencioso administrativo fiscal de pequeno valor” e a supressão, de duvidosa constitucionalidade, da garantia de dupla instância paritária cujo lançamento fiscal ou controvérsia não supere 60 (sessenta) salários mínimos[17]. Tudo isso sem contar os demais parágrafos do mesmo artigo, responsáveis pela disciplina da transação a ser realizada no âmbito do contencioso administrativo, a versar sobre as hipóteses de indeferimento, abrangência e suspensão da tramitação dos processos administrativos referentes aos créditos tributários envolvidos[18].

Vale dizer, apesar de tratar de transação tributária em sentido amplo (judicial e administrativa), vários dos dispositivos contidos na versão original da Medida Provisória nº 899 versam inequivocamente sobre processo administrativo tributário, inclusive sobre os efeitos da transação sobre os litígios em andamento, sendo que, em especial, o artigo 23, incisos e parágrafo único, ao disciplinar o contencioso administrativo fiscal de pequeno valor e suprimir a garantia de dupla instância paritária em autos de infração ou controvérsia que não supere 60 (sessenta) salários mínimos, altera substancialmente o processo administrativo tributário federal.

Vale dizer, tanto a redação original da medida provisória quanto o texto final da Lei nº 13.988, tratam de processo administrativo tributário. E mais. Se levado em consideração o efeito extintivo da decisão favorável ao contribuinte não mais sujeita a recurso no âmbito administrativo, conforme arguta observação do tributarista Igor Mauler Santiago, tanto a disciplina dos critérios legais a serem seguidos para a implementação da transação no âmbito do contencioso administrativo quanto a alteração do critério de desempate nos julgamentos do CARF versam sobre hipóteses de extinção do crédito tributário, incisos do mesmo artigo do CTN (incisos III e IX do art. 156[19])[20].

Ao se buscar ainda mais proximidade temática para reconhecer a constitucionalidade de dispositivo legal, se exigiria não apenas afinidade lógica ou congruência entre o texto original e as emendas parlamentares, da forma como decidido pelo Tribunal Constitucional na ADI nº 5.127, mas identidade absoluta entre os temas tratados; uma inalcançável e utópica “pureza temática”.

Ao se agir desse modo, restaria tolhida qualquer participação ativa do legislativo no trâmite de aprovação das medidas provisórias, cujo poder de legislar deve ser sempre visto como atípico e com reservas, por se tratar de ato expedido por Poder que não recebeu da Constituição, ao menos precipuamente, a atribuição de legislar. Interpretar de modo excessivamente restritivo o poder dado ao Poder Legislativo, é retirar-lhe a legitimidade da alteração do texto original das medidas provisórias, mediante apresentação de emendas pelo Congresso Nacional, cujo reconhecimento decorre do art. 62, § 12, da Lei Maior (incluído pela Emenda Constitucional nº 32/2001[21]).

Ao mitigar o poder de emenda, mediante interpretação restritiva exagerada e desproporcional, a impor “pureza temática”, implicaria em conferir papel secundário e de subserviência do Legislativo ao Executivo, aí sim, em violação ao princípio da Separação de Poderes, Princípio Democrático e Devido Processo Legal.

Logo, inequívoca a relação de pertinência entre os enunciados citados e a inserção do 19-E na Lei nº 10.522/02, introduzido pela Lei n. 13.988/2020, cujo teor trata de alteração nas regras de desempate no julgamento de processos administrativos tributários no âmbito do CARF.

4. Conclusão

Em conclusão, é inequívoca a pertinência entre dispositivos tratados na redação original da medida provisória e aquele decorrente do poder legítimo de emenda exercido pelo Congresso Nacional. A ausência de pertinência alegada pelos Autores das Ações Diretas, fundada na distinção entre matéria versando sobre incremento (medida provisória) e perda de arrecadação (emenda parlamentar), ou de uma suposta e inexistente restrição à transação de créditos tributários em fase de execução judicial, apenas confirma o desvio de finalidade na adoção de instituto ao longo dos anos cujo papel era apenas o de estipular critérios de desempate e em hipótese alguma servir de instrumento para incrementar a arrecadação de tributos federais e a falsa premissa adotada pelo Parquet.

A exigência de identidade absoluta entre o tema tratado na redação original e aquele resultante da conversão em lei, implicaria no reconhecimento de relação de subserviência entre poderes, inadmissível no plano constitucional.

Demonstrada, portanto, a pertinência temática exigida, compete ao STF reconhecer a compatibilidade da introdução do artigo 19-E da lei nº 10.522/02 mediante conversão em lei da Medida Provisória nº 899/2019 com a Constituição Federal e o respeito à separação dos poderes, ao princípio democrático e ao devido processo legal.

5. Citações e Bibliografia

ARAÚJO, Nadja. Transação tributária: possibilidade de consenso na obrigação imposta. Porto Alegre: Núbria Fabris, 2009.

BONAVIDES, Paulo. Teoria do estado. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.

LOPES, Simone Anacleto. Anteprojeto de lei geral de transação em matéria tributária: uma análise jurídica. In. Revista Fórum de Direito Tributário, Belo Horizonte, ano 7, n. 38, 2009.

MAIA, Flávia. https://www.jota.info/jota-insper/estudo-mostra-que-voto-de-qualidade-e-mais-usado-em-casos-de-maior-valor (acesso em 11 de junho de 2020).

MONTESQUIEU, Charles Louis. Do Espírito das leis. Coleção Os Pensadores - Montesquieu. São Paulo, Abril Cultura, 1973.

TORRES, Ricardo Lobo, Curso de Direito Tributário e Financeiro, Rio de Janeiro, Renovar, 2006.

VASCONCELOS, Breno Ferreira Martins e MATTHIESEN, Maria Raphaela Dadona. Análise de recorrência dos votos de qualidade no CARF. Núcleo de Tributação do Insper. Coordenação: CANADO, Vanessa Rahal. In https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/05/relato.pdf. acesso em 12 de junho de 2.020.

[2] Art. 19-E. Em caso de empate no julgamento do processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário, não se aplica o voto de qualidade a que se refere o § 9º do art. 25 do Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, resolvendo-se favoravelmente ao contribuinte.

[3] De acordo com o levantamento, o valor médio do processo definido por voto de qualidade é R$ 52,19 milhões, enquanto os casos resolvidos por maioria de votos ou por unanimidade têm valor médio de R$ 14,2 milhões, o que representa uma diferença de 3,6 vezes. O estudo levou em consideração o período entre 2017 e 2020.

(...)

Dessa forma, no total do período, 23,39% das decisões por voto de qualidade foram favoráveis ao contribuinte e 76,61% favoráveis à Fazenda, em um universo de 3.070 decisões nessa sistemática. Em valores, 79,16% (R$ 196,3 bilhões) das decisões foram favoráveis total ou parcialmente à Fazenda Nacional e 20,84% (R$ 51,7 bilhões) favoráveis aos contribuintes.

https://www.jota.info/jota-insper/estudo-mostra-que-voto-de-qualidade-e-mais-usado-em-casos-de-maior-valor (acesso em 11 de junho de 2020).

[4] Art. 171. A lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em determinação de litígio e consequente extinção de crédito tributário.

[5] A transação implica no encerramento do litígio através de ato do sujeito passivo que reconhece a legitimidade do crédito tributário, mediante concessão recíproca da Fazenda Pública. O objetivo primordial da transação é, por conseguinte, encerrar o litígio, tornando seguras as relações jurídicas. O seu requisito essencial é que haja direitos duvidosos ou relações jurídicas subjetivamente incertas. Para que se caracterize a transação torna-se necessária a reciprocidade de concessões, com vista ao término da controvérsia. Renúncia ao litígio fiscal sem a correspectiva concessão é mera desistência, e, não, transação (TORRES, Ricardo Lobo, 2006, p. 298-299).

[6] Simone Anacleto, em análise ao anteprojeto de transação tributária, afirma: “Ora, o anteprojeto nem faz a demonstração de que a renúncia de receita foi considerada nas estimativas de receita da lei orçamentária, nem tampouco prevê medidas de compensação para essa renúncia de receitas. Aliás, parece sequer haver a compreensão de que, na realidade, se está tratando de renúncia de receitas – tanto que o anteprojeto denomina de transação o que, na verdade, como exaustivamente demonstrado, trata-se de remissão e anistia (LOPES, Simone Anacleto. Anteprojeto de lei geral de transação em matéria tributária: uma análise jurídica. In. Revista Fórum de Direito Tributário, Belo Horizonte, ano 7, n. 38, p. 21, 2009.). No mesmo sentido, Nadja Araújo, ao considerar que a transação tributária resulta em renúncia fiscal e a LRF, em seu art. 14, deve, portanto, ser observada (ARAÚJO, Nadja. Transação tributária: possibilidade de consenso na obrigação imposta. Porto Alegre: Núbria Fabris, 2009).

[7] Art. 12.

(...)

§ 4º A celebração da transação, nos termos definidos no edital de que trata o caput, compete:

I - à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, no âmbito do contencioso administrativo; e

[8] DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE CONVERSÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. CONTEÚDO TEMÁTICO DISTINTO DAQUELE ORIGINÁRIO DA MEDIDA PROVISÓRIA. PRÁTICA EM DESACORDO COM O PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E COM O DEVIDO PROCESSO LEGAL (DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO). 1. Viola a Constituição da República, notadamente o princípio democrático e o devido processo legislativo (arts. 1º, caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, e LIV, CRFB), a prática da inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória. 2. Em atenção ao princípio da segurança jurídica (art. 1º e 5º, XXXVI, CRFB), mantém-se hígidas todas as leis de conversão fruto dessa prática promulgadas até a data do presente julgamento, inclusive aquela impugnada nesta ação. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente por maioria de votos.

[9] “O art. 76 da Lei 12249/2010 altera a redação dos arts. 2º, 6º, 12, 21,22, 23 e 27 do Decreto-lei nº 9.295/1946, que regra o exercício e a fiscalização da profissão contábil, para: (i) incluir, entre as atribuições do Conselho Federal de Contabilidade, a regulação dos princípios contábeis, do Exame de Suficiência, do cadastro de qualificação técnica e dos programas de educação continuada e a edição das Normas Brasileiras de Contabilidade de natureza técnica e profissional; (ii) extinguir a categoria profissional dos técnicos em contabilidade, ressalvado o direito ao exercício profissional daqueles já registrados ou que viessem a fazê-lo até 01.6.2015; (iii) atualizar as regras pertinentes ao pagamento da anuidade devida aos Conselhos Regionais de Contabilidade; e (iv) atualizar as penalidades ético disciplinares aplicáveis por infração ao exercício legal de profissão contábil.

Já a Medida Provisória nº 472/2009, convertida na Lei nº 12.249/2010, contemplava, originalmente, as seguintes matérias:

(a) instituição do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura da Indústria Petrolífera nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste – REPENEC;

(b) criação do Programa Um Computador por Aluno - PROUCA e instituição do Regime Especial de Aquisição de Computadores para uso Educacional – RECOMPE;

(c) prorrogação de benefícios fiscais;

(d) instituição do Regime Especial de Incentivos Tributários para a Indústria Aeronáutica Brasileira – RETAERO;

(e) constituição de fonte de recursos adicional aos agentes financeiros do Fundo da Marinha Mercante - FMM para financiamentos de projetos aprovados pelo Conselho Diretor do Fundo da Marinha

Mercante – CDFMM;

(f) normas sobre a emissão de Letra Financeira e Certificado de Operações Estruturadas;

(g) alteração do valor de crédito concedido pela União ao BNDES (art. 1º da Lei no 11.948/2009);

(h) ajustes ao Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV;

(i) instituição do Cadastro Nacional de Pessoas Físicas e Jurídicas

Impedidas de Operar com os Fundos e Programas Habitacionais Públicos ou Geridos por Instituição Pública e com o Sistema Financeiro da Habitação – CNPI;

(j) instituição da Taxa de Fiscalização dos mercados de seguro e resseguro, de capitalização, de previdência complementar aberta; e

(k) alteração dos valores da Taxa de Serviços Metrológicos;”. (Trecho do voto da Min. Rosa Weber na ADI nº 5127).

[10] LC 95/98.

Art. 7o O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios:

I - excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto;

II - a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão;





[12] MONTESQUIEU, Charles Louis. Do Espírito das leis. Coleção Os Pensadores - Montesquieu. São Paulo, Abril Cultura, 1973.

A separação dos poderes foi associada, por Montesquieu, ao conceito de liberdade e de direitos fundamentais e acolhida, pelos revolucionários franceses, na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em seu art. 16: “toda sociedade, onde a garantia dos direitos não esteja assegurada nem a separação dos poderes determinada, não possui Constituição” (BONAVIDES, Paulo. Teoria do estado. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 156-157).

[13] Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.

[14] Art. 12.

(...)

§ 4º. A celebração da transação, nos termos definidos no edital de que trata o caput, compete:

I - à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, no âmbito do contencioso administrativo; e

[15] Art. 13. A transação somente será celebrada se constatada a existência, na data de publicação do edital, de ação judicial, embargos à execução fiscal ou recurso administrativo pendente de julgamento definitivo, relativamente à tese objeto da transação.

[16] Art. 14. Atendidas as condições estabelecidas no edital, o sujeito passivo da obrigação tributária poderá solicitar sua adesão à transação, observado o procedimento estabelecido em ato do Ministro de Estado da Economia.

(...)

§ 2º O sujeito passivo que aderir à transação deverá:

(...)

III - desistir das impugnações ou dos recursos administrativos que tenham por objeto os créditos incluídos na transação e renunciar a quaisquer alegações de direito sobre as quais se fundem as referidas impugnações ou recursos.

[17] Art. 23. Observados os princípios da racionalidade, da economicidade e da eficiência, ato do Ministro de Estado da Economia regulamentará:

I - o contencioso administrativo fiscal de pequeno valor, assim considerado aquele cujo lançamento fiscal ou controvérsia não supere 60 (sessenta) salários mínimos;

II - a adoção de métodos alternativos de solução de litígio, inclusive transação, envolvendo processos de pequeno valor.

Parágrafo único. No contencioso administrativo de pequeno valor, observados o contraditório, a ampla defesa e a vinculação aos entendimentos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, o julgamento será realizado em última instância por órgão colegiado da Delegacia da Receita Federal do Brasil de Julgamento da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, aplicado o disposto no Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, apenas subsidiariamente.

[18] § 3º Será indeferida a adesão que não importe extinção do litígio administrativo ou judicial, ressalvadas as hipóteses em que fique demonstrada a inequívoca cindibilidade do objeto, nos termos do ato a que se refere o caput.

§ 4º A solicitação de adesão deverá abranger todos os litígios relacionados à tese objeto da transação, existentes na data do pedido, ainda que não definitivamente julgados.

§ 5º A apresentação da solicitação suspende a tramitação dos processos administrativos referentes aos créditos tributários envolvidos.

§ 6º A apresentação da solicitação não suspende a exigibilidade dos créditos tributários definitivamente constituídos aos quais se refira.

[19] Art. 156. Extinguem o crédito tributário:

III - a transação;

(...)

IX - a decisão administrativa irreformável, assim entendida a definitiva na órbita administrativa, que não mais possa ser objeto de ação anulatória;

[20] “(...) Assim, embora não caiba, para efeitos práticos, rediscutir a conclusão do Supremo, parece oportuno interpretá-la de maneira restritiva, de sorte a inquinar apenas as emendas parlamentares de todo estranhas ao objeto da medida provisória. Tal era a situação analisada na ADI: emenda extinguindo a profissão de técnico contábil de nível médio encartada em medida provisória que dizia respeito à infraestrutura petrolífera, à aquisição de computadores para fins educacionais, ao Programa Minha Casa Minha Vida e ao financiamento da Marinha Mercante, entre outros temas.

Ora, a MP 899 cuidava de transação tributária, causa de extinção do crédito tributário prevista no artigo 156, inciso III, do CTN. E a emenda parlamentar tratou da decisão administrativa, causa extintiva prevista no inciso IX do mesmo artigo. Seria paralisante, limitando além da medida a autonomia do Congresso Nacional, exigir proximidade temática maior do que a pertinência a um mesmo instituto jurídico (no caso, a extinção do crédito tributário), ademais disciplinado num mesmo comando legal preexistente. https://www.conjur.com.br/2020-abr-22/consultor-tributario-voto-qualidade-contribuintes-vale-tanto-quanto-anterior. acesso em 11 de maio de 2.020.

[21] § 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001).

Autor: German Alejandro San Martín Fernández - Mestre em Direito do Estado (Direito Tributário) pela PUC/SP. Ex-Juiz do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo (2008-2011). Ex-Conselheiro do CARF (2011-2016). Professor de Direito Tributário na Faculdade de Direito e de Planejamento Tributário na Faculdade de Administração (graduação e pós-graduação) da FAAP. Professor convidado nos cursos de pós-graduação em Direito Tributário e Previdenciário da Escola Paulista de Direito - EPD, Mackenzie, FGV Educação Continuada, Faculdade de Direito de São Bernardo Campo, Estácio (CERS), Damásio Educacional e FUNDACE (Ribeirão Preto). Membro do Conselho Científico e Editorial da APET (Associação Paulista de Estudos Tributários). Advogado.

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